安全管理 发表于 2023-1-6 01:01:34

我国安全应急救援框架概况

我国安全应急救援框架概况
应急预案的使用最早体现在军事上。在我国春秋末期，著名军事家孙武在《孙子兵法》中就强调了谋略和计划对决定战争胜负的重要作用。他提出：道、天、地、将、法是战略谋略的重要组成部分，“凡此五者，将莫不闻，知之者胜，不知之者不胜”“夫未战而妙算胜者，得算多也未战而妙算不胜者，得算少也。多算胜，少算不胜，而况于无算乎！吾以此观之，胜负见矣”。

由此可见，事前制订周密详细的计划和方案是多么的重要。
随着社会发展，人们逐渐将应急预案应用于各种灾害事故和社会管理，并在世界许多国家广泛运用。应急预案的编制和事故应急救援是近年来国内外开展的一项社会性减灾救灾工作，是保障社会各部门有序生产生活的重要措施，将促进社会经济的快速发展。20世纪以来随着工业化进程的迅猛发展，特别是第二次世界大战后，危险化学品使用种类和数量急剧增加，各种工业事故呈不断上升趋势，危及社会安全的大事故时有发生，给人民生命安全、国家财产和环境构成重大威胁。

国外发达国家对事故应急救援预案非常重视，早在20世纪80年代就以法律法规的形式对事故应急救援预案进行了规定。如美国涉及事故应急救援的主要法规有：1986年《应急计划与公众有权知道法》，1987年EPA、运输部和联邦应急管理署《应急计划技术指南》，1992年EPA标准《风险管理计划》等；英国1984年《重大工业事故预防控制规程》，1984年化工协会《化工厂应急程序指南》；加拿大191年《工业应急计划标准》，1991年《应急计划指南》；欧共休1982年《工业活动中重大工业事故危险法令》；国际劳工组织1993年《预防重大工业事故公约》。这些发达国家都建立了一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，总体来看，目前发达国家政府应急管理中的预案编制与管理工作具有如下三个特点。

（1）多层次。针对各层次各种类型的突发事件。例如，美国政府制订了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质突发事件的应对国内恐怖主义的运作纲要。同时，针对不同产业和部门面临的形态各异的突发事件，美国有着不同的应急计划各部门的分工协作也有所不同，如联邦放射性突发事件应急计划、国家油类和危险品污染应对计划等。德国从联邦到州都编制了应急预案。在联邦层面上，2002年12月6日通过的《德国民事保护新战略》，明确由联邦和各州共同担负清除严重危险的责任（如自然灾害、工业事故传染疾病以及恐怖主义行为等）。在州层面德国各州也都结合各自情况制订了州级灾难救助预案，还针对具体事件制订了专项预案。黑森州根据专家委员会起草的《黑森州灾难分析报告》编制了州级灾难救助预案以及各专项预案。

（2）多领域。目前西方发达国家都根据各自所面临的突发事件的类型和特点分门别类的制订了各行各业、各部门以及各单位的预案，应急预案体系覆盖到政府机构、社会团体、企事业单位、地方基层管理部门和社区服务部门等。例如：德国大众汽车公司和汉莎航空公司，也结合企业自身特点制订预防火灾、恶性事故等的应急预案。在每次举办重大活动前，主办单位也要制订相应的应急预案。很多高校、商场、影院等公共场所也都制订有应对突发事件的预案。以柏林市为例，就有各种预案1300多项。

（3）动态管理。西方发达国家经常根据政府应急管理的实际情况，让预案编制和动作直处于动态管理，伴随突发事件和外部环境的变化而充实、改进和完善，使预案因时、因地、因环境而及时修订以保证预案的准确性、科学性、指导性和可操作性。例如，德国对应急预案实行严格管理，每项预案都要报上级有关部门审批同意后才可实施。同时，德国对应急预案实行动态管理，每次应急演练后，都请专家对预案进行评估和修改完善。美国政府定期颁布《国家安全战略报告》，对美国可能遭受的各种威胁和危机进行全面评估，作为一段时期内国家安全工作的指导，并在日常的应急管理中，选择实际案例，建立各类突发事件的案例库，及时更新应急预案，并从理论总结到实践操作全方位寻求符合美国国情的解决方案2003年的“非典”过后，我国应急预案体系的建设工作被提上日程，与应急相关的各方面工作都全面加速。为了有效应对可能出现的各种突发事件，国务院办公厅于2003年12月成立了国务院办公厅应急预案工作小组，负责制订、修订国家突发公共事件应急预案。2004年是全国应急预案的编制之年，制订完善突发公共事件应急预案是2004年政府工作的一项重要任务，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制订和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。国家总体应急预案和专项部门预案的编制工作取得重大进展。2005年是全面推进“一案三制”的工作之年，在预案方面，国务院印发了《国家突发公共事件总体应急预案》，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。

目前，我国各级人民政府以及有关部门、国有重点企业和高危行业生产经营单位的应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。如今，国家层面的专项预案和部门预案进一步健全，地方层面上安全生产应急预案进一步向基层延伸，企业层面上中央企业总部及其所属单位全部完成了预案编制工作，全国高危行业生产经营单位的预案覆盖率达100%。“十一五”期间，建立起覆盖各地区、各部门各单位“横向到边、纵向到底”的预案体系。我国的公共事件应急预案体系根据不同的责任主体划分为突发公共事件总体应急预案突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位应急预案、大型活动应急预案6个层次

（1）突发公共事件总体应急预案。为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、行政法规2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。

总体预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件明确了各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。其主要特点：纲领性准则性、有关指南性和指导性。

总体预案规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，适用于涉及跨省级行政区域的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。总体预案还规定，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。

总体预案对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、财力物力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责

（2）突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制订的应急预案。主要特点：应对的危机社会影响大；危机造成的生命和财产损失大；应对工作涉及面广、动用的资源多，需要几个职能部门共同参与处置或需要政府主要领导组织、指挥处置；具有重要的辅助性，主要还是协助事件发生地政府做好应急工作。专项应急预案由国务院有关部门牵头制订，报国务院批准后，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。目前，已制订的25件专项预案中，自然灾害类5件、事故灾难类9件、公共卫生事件类4件、社会安全事件类7件。

（3）突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体预案、专项预案和部门职责制订的，报国务院备案，主要由制订部门负责实施。目前，我国已经制订了80件部门应急预案，其中自然灾害类15件、事故灾难类22件、公共卫生事件类7件、社会安全事件类36件。

（4）突发公共事件地方应急预案。突发公共事件地方应急预案包括省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制订。其中，省级人民政府突发事件总体应急预案报国务院备案。突发公共事件地方应急预案主要特点是由地方上多层次、不同类型的预案组成，这些预案由地方各级政府结合当地实际情况编制，是各地按照分级管理原则应对突发事件的依据，具有地方特色和针对性。现在，所有的省级政府、979%的市级政府928%的县级政府，都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项预案

（5）企事业单位根据有关法律法规制订的应急预案。企事业单位应急预案是由各企事业单位根据有关法律、法规和实际情况制订。具有应对的危机与本单位的工作任务相关、应对的危机比较单一等特点
（6）大型会展和文化体育等重大活动专门应急预案。社区、乡村和各类企事业单位的预案编制工作也深入推进。为了便于使用，一些地区和部门编制了预案简明操作手册。这种看得懂、记得住的操作手册，很受基层群众欢迎很多地方都在编印，免费发放到社区居委会和居


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